構(gòu)建防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管新體系

2023年3月17日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），標(biāo)志著由頂層設(shè)計(jì)的、與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的全面防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管體制進(jìn)入了新的構(gòu)建階段。中國(guó)此前的金融監(jiān)管體制主要由“一委一行兩會(huì)”構(gòu)成，經(jīng)過(guò)5年運(yùn)行，這種體制有效應(yīng)對(duì)了各種金融風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，取得了一系列重要成就。但同時(shí)，這一體制也存在著較為嚴(yán)重的短板，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，政治站位不夠高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足。之前統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)金融監(jiān)管的是國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。從國(guó)務(wù)院的政務(wù)角度看，這已是可設(shè)置的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)了，但是從黨領(lǐng)導(dǎo)一切和統(tǒng)領(lǐng)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的角度看，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的政治站位、統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力還存在一些不足，在構(gòu)建防范金融風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、實(shí)施化解金融風(fēng)險(xiǎn)舉措等方面也存在一些力不從心之處。針對(duì)這一弱項(xiàng)，《方案》提出組建中央金融委員會(huì)，全面加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。該委員會(huì)的職責(zé)包括，負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問(wèn)題等，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《方案》同時(shí)提出，不再保留國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)。

第二，金融領(lǐng)域的反腐倡廉任務(wù)艱巨。黨的十八大以來(lái)，黨中央花了很大力氣推進(jìn)反腐倡廉，但金融領(lǐng)域的腐敗大案要案多發(fā)易發(fā)。個(gè)別行政級(jí)別不高的金融機(jī)構(gòu)人員動(dòng)輒幾百億元、幾千億元的信貸資金違法違規(guī)操作，不僅帶來(lái)了資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失，而且容易引致重大金融風(fēng)險(xiǎn)。為了提高金融系統(tǒng)內(nèi)各類金融機(jī)構(gòu)的遵紀(jì)守法意識(shí)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，《方案》提出了組建中央金融工作委員會(huì)。它的主要職責(zé)是，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，指導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，作為黨中央派出機(jī)關(guān)，同中央金融委員會(huì)辦公室合署辦公。

第三，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)任重道遠(yuǎn)。近年來(lái)，中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)事件不斷出現(xiàn)，從網(wǎng)貸到債券違約再到上市公司財(cái)務(wù)造假（僅2021年就有32家上市公司因財(cái)務(wù)造假被證監(jiān)會(huì)實(shí)施行政處罰），從房地產(chǎn)企業(yè)流動(dòng)性危機(jī)到資本無(wú)序擴(kuò)張，從包商銀行的破產(chǎn)事件到鄭州的村鎮(zhèn)銀行事件，都引致了金融系統(tǒng)和金融市場(chǎng)的不小震動(dòng)。2020～2022年，在新冠疫情沖擊下，以展期、無(wú)還本續(xù)貸等方式投放的6.53萬(wàn)億元貸款在延期還貸政策退出過(guò)程中將可能產(chǎn)生大量不良貸款；為了穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)、擴(kuò)投資，大幅增加的地方政府顯性債務(wù)（到2022年底已達(dá)35.1萬(wàn)億元）風(fēng)險(xiǎn)需要化解，因此，未來(lái)幾年防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)更加艱巨，需要協(xié)調(diào)的各種機(jī)制和主體也更加復(fù)雜。由此，需要從頂層設(shè)計(jì)角度全盤考慮和安排防范金融風(fēng)險(xiǎn)的方略和舉措。

從國(guó)際上看，由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)直接掌控、決策、協(xié)調(diào)金融系統(tǒng)，確保金融安全，僅有中國(guó)。這凸顯了在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中黨中央對(duì)金融工作的高度重視程度和將防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)列為治理的優(yōu)先方向。

為了理順貨幣金融運(yùn)行機(jī)制，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，《方案》對(duì)金融監(jiān)管運(yùn)行體制作出了新的系統(tǒng)安排和調(diào)整，主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

第一，深化中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，打通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制堵點(diǎn)。一是撤銷中國(guó)人民銀行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。其內(nèi)在機(jī)理是，中國(guó)各地方的行政部門（尤其是省級(jí)）擔(dān)負(fù)著維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一主體責(zé)任，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中相關(guān)事項(xiàng)的組織者、決策者、協(xié)調(diào)者和資源配置者，一旦脫離了這些地方政府的支持和協(xié)調(diào)，中央銀行貨幣政策的落實(shí)就容易出現(xiàn)“斷點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，影響貨幣政策傳導(dǎo)的效率。二是不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行，由此，中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡(jiǎn)，以利于提高貨幣政策實(shí)施的質(zhì)量和效率。三是將對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)從中國(guó)人民銀行劃出，使得中國(guó)人民銀行集中精力聚焦于貨幣政策、宏觀審慎政策和金融穩(wěn)定等方面，進(jìn)一步深化其專業(yè)性、前瞻性、針對(duì)性和靈活性等方面的建設(shè)。

第二，全面落實(shí)功能監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融活動(dòng)的監(jiān)管全覆蓋。《方案》提出，在中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)是，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的設(shè)立，突破了原先金融監(jiān)管局限于銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、融資租賃業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的邊界，將各種金融機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)都納入金融監(jiān)管視野。這一方面推進(jìn)了金融監(jiān)管部門從機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主向功能監(jiān)管為主的監(jiān)管體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管對(duì)各類金融活動(dòng)的全覆蓋，將準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)從事的金融活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)納入金融監(jiān)管；另一方面，將中國(guó)人民銀行有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的監(jiān)管職能集中，有助于提高金融監(jiān)管部門與此對(duì)應(yīng)的能力。

第三，完善證券監(jiān)管體制機(jī)制。《方案》提出，為了強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，將原先國(guó)家發(fā)展改革委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃入中國(guó)證監(jiān)會(huì)，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作，改變先前存在的公司（企業(yè)）債券分部門監(jiān)管的審核標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管力度不同、工作機(jī)制掣肘等狀況。中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管更加充分。

第四，深化地方金融監(jiān)管體制改革。《方案》提出，調(diào)整地方金融監(jiān)管體制。一是建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備；二是地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。由此明確了地方金融活動(dòng)的監(jiān)管主體及其職責(zé)，為防范相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)作出了體制機(jī)制安排。

第五，調(diào)整金融監(jiān)管部門的性質(zhì)。中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門屬于國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，其工作人員屬于“參照公務(wù)員”的人員。《方案》提出，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局和中國(guó)證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬行政機(jī)構(gòu)，工作人員納入國(guó)家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。這一調(diào)整有利于加強(qiáng)金融管理部門工作人員的統(tǒng)一規(guī)范管理，運(yùn)用《公務(wù)員法》等法律法規(guī)維護(hù)監(jiān)管人員的合法權(quán)益，規(guī)范其監(jiān)管行為。

第六，完善國(guó)有金融資本管理體制。《方案》提出，要按照國(guó)有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國(guó)有金融資產(chǎn)劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。這種安排既有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，也有利于規(guī)范國(guó)有金融資本健康有序發(fā)展。

這一系列新的變化體現(xiàn)了金融體系的系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，將為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的金融保障機(jī)制。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。”此次中國(guó)金融監(jiān)管體制的重構(gòu)式調(diào)整，從更深的層次看，實(shí)際上是構(gòu)建了與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)要求相適應(yīng)的金融體系和金融機(jī)制，不僅對(duì)完善金融監(jiān)管體制影響深遠(yuǎn)，而且對(duì)完善各項(xiàng)金融運(yùn)作乃至整個(gè)金融體系也意義重大。在新時(shí)代新征程上，需要更加重視中國(guó)金融業(yè)發(fā)展。

第一，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。穩(wěn)中求進(jìn)是黨中央確定的工作總基調(diào)，要推進(jìn)金融的高質(zhì)量發(fā)展必須著力防范化解各種經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)字當(dāng)頭。從2008年國(guó)際金融危機(jī)到近期的美歐銀行業(yè)危機(jī)，這些事件既凸顯了貨幣政策與金融監(jiān)管相協(xié)調(diào)的重要性，也揭示了微觀金融活動(dòng)引致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行與監(jiān)管部門、財(cái)政部門的政策協(xié)調(diào)，貨幣政策取向、力度和節(jié)奏的選擇應(yīng)充分兼顧商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的承受力和適應(yīng)程度，維護(hù)貨幣金融的穩(wěn)健運(yùn)行。

第二，堅(jiān)持守正創(chuàng)新。創(chuàng)新是金融高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。在新征程中，新問(wèn)題新現(xiàn)象層出不窮。破解新的難題需要持續(xù)創(chuàng)新。創(chuàng)新應(yīng)以“守正”為基本前提。對(duì)金融系統(tǒng)而言，守正的含義有三：一是以提高金融消費(fèi)者的獲得感為標(biāo)尺，使得金融成為提高人民群眾共同富裕程度的重要機(jī)制；二是以提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)質(zhì)量為尺度，使得金融成為實(shí)體企業(yè)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、降低融資成本、提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要機(jī)制；三是以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展為尺度，使得金融成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要機(jī)制。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中的新現(xiàn)象并非都是創(chuàng)新的結(jié)果，一些泛起的“沉渣”也可能以新的面目出現(xiàn)，只有“守正”才能有效判別，也只有“守正”才能充分防范“新瓶裝舊酒”引致的金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，堅(jiān)持深化改革。在新征程中，隨著各種條件和情勢(shì)的變化，無(wú)論是金融監(jiān)管還是金融運(yùn)作都有一個(gè)適應(yīng)性和調(diào)整性問(wèn)題。與時(shí)俱進(jìn)的基本要求和實(shí)現(xiàn)路徑是持續(xù)推進(jìn)各項(xiàng)改革的深化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融改革的目的在于推進(jìn)金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，需要堅(jiān)持以市場(chǎng)化為基本取向。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融全球化和堅(jiān)持多邊主義的條件下，尤其如此。■