中國國家公園體系構建的理論與實踐研究——基于矛盾理論和激勵相容理論的分析框架

一、導言：

中國正在建設全世界最大的國家公園體系

黨的二十大報告指出：中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，國家公園建設是實現(xiàn)人與自然和諧共生的重大措施，也是實現(xiàn)中國式綠色現(xiàn)代化的偉大實踐，既是建設生態(tài)文明的內在要求，更是打造美麗中國的重要標志。

國家公園是國家劃定和管理的，以實現(xiàn)資源有效保護和可持續(xù)利用的特定區(qū)域[1]。國家公園沒有全球通用的概念，但一般認為其有三方面共性特點：一是為較高價值的保護地；二是兼顧保護與利用，為公眾提供多種服務；三是國家對其管理要承擔重要責任[2]。由于各個國家的公園起源、管理體制、法律體系等不同，國家公園的建設存在很大的差異[3-6]，西方發(fā)達國家國家公園建設起步較早，積累了一些成功的經驗[7-11]，我們可以學習借鑒、集成創(chuàng)新，發(fā)揮特色優(yōu)勢，達到后來者居上，引領21世紀世界國家公園體系建設。

國家公園是自然瑰寶、國之大器，是國家綠色（生態(tài)）財富、文化財富、傳承財富。國家公園是中國自然保護地體系的重要組成部分，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國家和地區(qū)經濟發(fā)展的內在動力，是促進中國與世界文化交流融合的重要窗口[12]。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大報告提出的重大改革任務，是國家現(xiàn)代化進程中的重要發(fā)展創(chuàng)新。加快推進國家公園建設，加強生態(tài)保護與建設美麗中國，也是積極響應黨的二十大報告提出的“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”號召，這是邁向第二個百年奮斗目標的一個重要進程，反映了我國從工業(yè)化到現(xiàn)代化，從現(xiàn)代化到綠色現(xiàn)代化，再到人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展道路的大勢所趨，體現(xiàn)了我國社會主義現(xiàn)代化從“三位一體”，到“四位一體”，再到“五位一體”總體布局的不斷拓展和深化。因此，在我國廣袤的國土上創(chuàng)建獨特的國家公園體系意義重大，通過“前人栽樹、后人乘涼”，“前人種竹、后人入園”，“前人造福、后人享用”，可以為子孫后代留下寶貴的自然資產與生態(tài)財富。為此，2022年習近平總書記明確指出，中國正在建設全世界最大的國家公園體系。

我國國家公園的建立是一個不斷探索、不斷發(fā)展、不斷創(chuàng)新的過程[13]。黨中央、國務院高度重視國家公園等自然保護地建設和野生動植物保護工作。特別是黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的正確指引下，林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，國家公園、自然保護區(qū)、自然公園“三位一體”系統(tǒng)推進，從中央到地方出臺了一系列支持政策①，從省份到全國開展了一系列實踐嘗試②，國家公園總體布局初步形成。這是中國式綠色現(xiàn)代化的重大創(chuàng)新，構建了迄今為止世界最大規(guī)模的國家公園體系藍圖，惠及子孫后代，成為推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的標志性“中國綠色生態(tài)工程”。

在取得重大成就的同時，我們也看到，當前國家公園建設還存在著行政管理分散、統(tǒng)籌協(xié)調機制不完善、資金保障機制不完善、產權保護不完善、立法工作不健全、保護與發(fā)展矛盾依然突出[14-15]等問題。本文以習近平生態(tài)文明思想為指導思想，以矛盾理論與激勵相容理論為理論基礎，以構建國家公園體系為綜合研究框架，以中國式現(xiàn)代化理論聯(lián)系國家公園綠色發(fā)展實際，全面系統(tǒng)地梳理國家公園存在的深層次的矛盾，分析并建立多方合作的激勵相容機制。本文認為，國家公園屬于典型的國家性生態(tài)公共產品以及生態(tài)生產力，國家公園建設，本質上“兩個積極性”比“一個積極性”要好，“多個積極性”又比“兩個積極性”好，進一步發(fā)揮中央、地方、企業(yè)（社團）和個人四個方面的積極性，以至于更多方面積極性，才能建立并創(chuàng)新符合中國自然國情、發(fā)展階段旨在實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的國家公園管理制度和管理方法。并經過詳細分析國家公園建設中存在的具體問題和根源。最后提出跨越式建設好世界最大國家公園體系的政策建議。

二、

基于矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析框架

中國式現(xiàn)代化是創(chuàng)新的綠色的現(xiàn)代化[16]。中國式綠色現(xiàn)代化發(fā)展理論的三大來源是：中國古代的“天人合一”傳統(tǒng)智慧、馬克思主義的自然辯證法、當代可持續(xù)發(fā)展理論，從而構成了人與自然和諧共生現(xiàn)代化的理論基礎。由此我們聯(lián)想到：國家公園作為中國式綠色現(xiàn)代化的偉大實踐，其理論基礎除了遵從中國式綠色現(xiàn)代化發(fā)展理論的三大來源之外，是否有其獨特的發(fā)展和運行規(guī)律，從而在推動國家公園體系建設按照一定的生命周期在不斷發(fā)展和完善。國家公園制度創(chuàng)新是國家治理體系的重要組成部分，是一個全生命周期、全建設過程的管理，遵循政策循環(huán)機制，即事前規(guī)劃、事中組織、事后監(jiān)督、適時調整、不斷優(yōu)化的全過程。國家公園的建設，是中國式綠色現(xiàn)代化進程的一部分，正如國家發(fā)展生命周期中現(xiàn)代化的進程一樣[17-18]，也同樣存在著生命周期，大致分為設立期、建設期、成熟期、穩(wěn)定期四個階段，在此過程中，不可避免地存在著各種各樣的沖突和問題，也就是矛盾理論中所說的矛盾或激勵相容理論中所說的激勵不相容，這些矛盾或激勵不相容，在一定時期是普遍存在的，其產生的根源有著客觀必然性和主觀意識性。在毛澤東同志的“矛盾論”與“兩個積極性比一個積極性好”重要思想啟發(fā)下，筆者認為：矛盾理論和激勵相容理論相結合的綜合分析框架是進一步推動國家公園建設的理論基礎和根本遵循，也是國家公園體系能夠不斷發(fā)展、創(chuàng)新、完善和前進的原動力和內驅力。

運用馬克思主義矛盾理論系統(tǒng)闡述我國社會主要矛盾，是中國共產黨的重要貢獻。從矛盾理論來看：矛盾是普遍存在的，矛盾是事物聯(lián)系的實質內容和事物發(fā)展的根本動力，人的認識活動和實踐活動，從根本上說就是不斷認識矛盾、不斷解決矛盾的過程[19]。矛盾有主要矛盾和次要矛盾，有矛盾的主要方面和次要方面，在一定條件下，可以相互轉化，實現(xiàn)對立的統(tǒng)一。正如人的認積是一個螺旋上升的過程，人對自然的保護和利用也是一個不斷認識、不斷實踐、不斷躍升的過程[20]。激勵相容理論作為機制設計理論的一種，常用于分析委托—代理理論。評價一個機制(制度或政策）優(yōu)劣的標準有三個：資源是否有效配置、信息是否有效利用、管理是否實現(xiàn)激勵相容[21]。激勵不相容會導致政策出現(xiàn)偏差，其原因主要有三個方面：一是各參與主體的認知和利益存在差異，各取所需，難以協(xié)調。二是市場運行和政府管理的交易成本過高，久拖不決[22]。三是中央和地方的關系協(xié)調和調整不到位。中央和地方關系本質上是一種委托代理關系，通過激勵相容，同樣可以使中央政策與地方發(fā)展這兩個目標函數(shù)趨向一致化，進而最大化、可持續(xù)化，實現(xiàn)中央與地方共同的發(fā)展繁榮[23]。

國家公園建設是典型的多元參與主體，主要包括中央與地方、部門與部門、管理部門與企業(yè)和社會團體、不同行政區(qū)域管理部門、同一區(qū)域綜合管理部門與專業(yè)管理部門、專門管理部門與原居民、地方綜合理部門與原居民等，以及他們之間的矛盾沖突與利益協(xié)調問題。歸納起來，就是政府、企業(yè)（社團）、個人之間的激勵相容問題，這其中涉及到過去與現(xiàn)在、短期與長遠、政府與社會（公眾）、政府與市場、中央與地方、地方與地方、個人與個人、部門與部門、投入與成效、總量與結構、存量與增量、任務與配置、規(guī)劃與實施、保護與利用等方面的相互作用與基本關系，前邊提出的問題是參與主體之間的關系，后邊這些方面是管理體系之間的關系。在建設國家公園體系過程中，“兩個積極性”總是比“一個積極性”好，在多個主體中，“多個積極性”又總是比“一個積極性”更好，才能實現(xiàn)激勵相容、互利共贏、可持續(xù)發(fā)展。

國家公園建設過程是一個典型的達成政治共識、不斷降低交易成本過程，歸納起來，就是國家公園政策制定主體、實施建設主體、管護養(yǎng)護主體等交易雙方（或多方）相互之間，由于存在觀念的不一致性、利益的不一致性、信息的不完備性、地位的不對等性、契約簽訂與執(zhí)行的不確定性等問題，而帶來的事前、事中和事后整個交易過程中，產生的、額外的、過高的可變成本、過長的時間成本。因此，在建設國家公園體系過程中，做好規(guī)劃設計、進行信息公開、廣泛征求各方意見、開展民主協(xié)商等都是降低信息成本從而降低交易成本的主要方式。因而才能以相對低的投資成本、相對短的建設周期、相對高的社會收益預期，建立起世界最大規(guī)模的國家公園體系。

基于矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析可知：在國家公園建設過程中，從矛盾理論的觀點看，矛盾是普遍存在的和不可避免的，創(chuàng)造條件，實現(xiàn)矛盾的對立統(tǒng)一和相互轉化，應該是化解矛盾的關鍵；從激勵相容理論的觀點看，使得參與主體的認知和利益一致，促使交易成本不斷最小化，這才是解決各種問題的關鍵所在。國家公園，顧名思義，就是國家重要的公共產品，政府所提供公共產品（服務）的效率和效果與委托代理關系、內在動機結構、信息空間等有著密切關系。因此，國家公園建設，要通過建立良好的委托——代理關系、建立完善的內在管理體制機制、建立完備的共享開放信息空間，不斷地發(fā)現(xiàn)問題、正視問題、分析問題、解決問題，使得矛盾的雙方或多方從分歧到共識、從激勵不相容到激勵相容的相互轉化，這才正是我們正確運用矛盾理論和激勵相容理論指導國家公園管理實踐的核心內容。在此基礎上，分步實施、分類管理、提高質量、提升品牌，才能最終建成全世界最大的國家公園體系。

結合以上分析，本文構建了指導建設國家公園體系的理論框架與實現(xiàn)路徑（如圖1）。

三、

國家公園建設存在的具體問題與原因

經過試點先行與積極探索，我國國家公園頂層設計日趨完善，國家公園體制試點任務順利完成，國家公園制度體系基本形成，國家公園管理體制初步建立，保護和利用取得初步成效。然而在實踐過程中仍然存在著法律缺位、認識不清、管理交叉、產權不清、投資不足、機構設置不健全、保護與利用沖突等諸多問題。歸根結底，就是在以下幾個方面仍存在著矛盾和激勵不相容問題。

▌（一）過去與現(xiàn)在、從屬與專項的法律法規(guī)不相容：法律法規(guī)缺位導致針對新情況管理無據(jù)可依

建立國家公園體系是一項生態(tài)文明建設、綠色現(xiàn)代化建設的基礎性、長期性、全局性綠色工程，屬于典型的國家生態(tài)產品與生態(tài)財富。由于基礎差、起步晚，法治體系建設還在不斷創(chuàng)新與完善之中。目前國家公園管理主要依據(jù)《自然保護區(qū)條例》《森林法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》。按照《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類：分別是國家公園、自然保護區(qū)、自然公園。顯然，國家公園與以前傳統(tǒng)意義的自然保護區(qū)既有聯(lián)系又有區(qū)別，主要是分類已經不同，不能完全適用于《自然保護區(qū)條例》；在新成立的國家公園中森林是主要的生態(tài)系統(tǒng)，以前的一些國家森林公園也被歸并到了國家公園之中，但是國家公園關注的目標更多，不僅僅是森林，更多關注自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀以及文化遺產，顯然《森林法》的規(guī)定不能涵蓋國家公園管理的所有內容；國家公園的工作重點之一是保護重要的野生動植物，維護生物多樣性，然而與《野生動物保護法》《野生植物保護條例》的立法目的——保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物。保護、發(fā)展和合理利用野生植物資源相比，國家公園關注的視野更廣，強調自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性。此外，國家公園在應對全球氣候變化過程中具有重要的碳匯功能，發(fā)揮著特殊作用。因此，原有的相關法律法規(guī)已經不能適應新的形勢需求，針對國家公園出現(xiàn)的新定位和新問題，缺乏專門的法律法規(guī)可依。

▌（二）政府與社會、政府與市場的利益不相容：社會公眾對國家公園的定位和性質存在疑慮

國家公園在創(chuàng)建初期，極大地促進了所在地旅游業(yè)的迅速發(fā)展，也成為經濟增長、促進消費、創(chuàng)造就業(yè)、文旅結合、擴大聲譽的旅游熱點地區(qū)。然而一些民眾對今后正式設立的國家公園能否全面開放旅游、開放到什么程度、能提供什么服務、門票收費情況等不是十分了解，存在疑慮。一方面，按照《建立國家公園體制總體方案》，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護，也成為國家和地方以及其他合作投資興建的重點生態(tài)工程項目。《國家公園管理暫行辦法》強調：國家公園管理機構根據(jù)國家公園總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，立足全民公益性的國家公園理念，為全社會提供優(yōu)質生態(tài)產品，以及科研、教育、文化、生態(tài)旅游等公眾服務。這說明國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。此定位規(guī)定了國家公園要嚴格保護，也可兼具旅游開發(fā)，并且根據(jù)功能將國家公園劃為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。國家公園核心保護區(qū)原則上禁止人為活動。國家公園一般控制區(qū)禁止開發(fā)性、生產性建設活動，在確保生態(tài)功能不造成破壞的情況下，可以按照有關法律法規(guī)政策，開展或者允許開展文物保護活動、生態(tài)旅游、重要生態(tài)修復工程、必要的經營等有限人為活動。另一方面，按照世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)對保護地的劃定，國家公園被劃為類型II ，不屬于類型I的嚴格自然保護區(qū)和荒野區(qū)。嚴格意義上的國家公園是保護地類型的一種，是大面積的自然或接近自然的區(qū)域。一些國家沒有將國家公園作為最為嚴格保護的地區(qū)，也沒有進行分區(qū)管理。例如，美國國家公園定位是非營利性單位，重視社會公眾的享用與參與，公園資金來源包括基本基金、門票收入、特殊項目酬金、項目撥款、建設項目資金、私人捐贈等。也就是說，我國對國家公園進行最嚴格的保護和分區(qū)管理是一種創(chuàng)新，然而在管理方面還缺乏具體的實施細則，特別是在利用開發(fā)（例如特許經營）方面，沒有明確的規(guī)定，管理權限和運營依據(jù)不足。

▌（三）中央與地方、地方與地方的目標不相容：地區(qū)疊加和管轄分立造成的管理“弱化”和“虛化”問題

三江源、大熊貓、東北虎豹國家公園等都是橫跨多個省區(qū)，雖然已經建立了局省聯(lián)席會議制度，但是由于缺乏常設的權威的高效的管理機構，難以完全實現(xiàn)政令統(tǒng)一，規(guī)劃統(tǒng)一，行動統(tǒng)一。有的省份出臺了與國家公園相關的地方性管理辦法，但也只是適用于本省份范圍內，造成了協(xié)同管理的“弱化”問題。國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）管理國家公園的職能部門主要是自然保護地管理司的國家公園管理處（主要負責國家公園相關法律法規(guī)、規(guī)章政策、規(guī)劃標準的起草并組織實施）和國家公園（自然保護地）發(fā)展中心（公益一類事業(yè)單位，承擔國家公園建設的相關政策研究、調查監(jiān)測與考核評估等具體任務及實施，組織開展國家公園設立前期工作，協(xié)助開展國家公園管理機構設置、跨區(qū)域協(xié)調等工作）。此外，除了東北虎豹國家公園由中央政府直管外，其他國家公園采取屬地管理原則，由于事權財權的劃分不清和信息不對稱問題，國家層面政府部門對地方主導的國家公園管理“虛化”，導致出現(xiàn)管理“真空”和“滯后”。

▌（四）個人與個人、部門與部門的權屬不相容：土地權屬不清和地類分布復雜不利于管理決策

土地權屬不清、不同地類交叉分布是國家公園普遍存在的問題。產權是所有制的核心，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度是經濟發(fā)展、社會進步的前提條件。國家公園管理在上述方面存在如下具體問題：首先，有些國家公園在劃定時，原有集體土地產權歸屬不明晰，還有一些農民是聯(lián)戶共用一份林權證，管理協(xié)調難。其次，有些集體用地和國有用地存在相互交錯現(xiàn)象，有些國有土地長期由當?shù)剞r民耕種，由于歷史問題存在糾紛與矛盾，土地難以流轉。此外，在國家公園劃定時，由于定位不準確，有些國家公園與其之外的其他保護地之間存在著空間交叉重疊現(xiàn)象，有些國家公園規(guī)劃不盡合理，園區(qū)范圍內存在農業(yè)耕地，以及其他一些園地，這涉及到多個職能部門的管理權限，無法由一個管理部門實現(xiàn)統(tǒng)一有效的保護職能。最后，由于國家公園大多處于偏遠山區(qū)和地形復雜地區(qū)，科技力量不足，信息化手段滯后，自然災害多發(fā)，影響交通通達性，導致現(xiàn)代監(jiān)測水平低、難以摸清資源底數(shù)，掌握資源動態(tài)變化，不利于科學決策和自然災害防治。

▌（五）投入與收益、總量與結構的績效不相容：投入資金不足和資金管理使用不合理仍是主要制約因素

由于中國公共財政體制是典型的分權體制，導致大多數(shù)國家公園建設缺乏長期資金支持機制。尤其是中央財政專項資金支持力度嚴重不足，對生態(tài)補償、轉移支付等方面沒有明確的規(guī)定，導致國家公園“名實不符”。而且，在一定程度上還存在著財政資金使用結構不合理和社會資本投入不足等問題。例如，三江源國家公園，自體制試點以來，年均投入11億元，實施了一大批生態(tài)治理項目，成效十分明顯，但草地生態(tài)系統(tǒng)整體退化趨勢并未得到根本遏制，園區(qū)內50%的沙化土地尚需有效治理，現(xiàn)有黑土灘坡度陡，治理難度大，急需進一步加大投資，強化治理力度。再如，東北虎豹國家公園，其面臨的主要問題不是資金總量不足，而是資金的配置問題。在資金使用結構上，投資主要用于國家公園自然資源資產管理、生態(tài)保護修復等方面，而在生態(tài)補償、社會參與、矛盾調處等方面還存在一定“缺口”。2017-2021中央財政累計投入東北虎豹國家公園超過10億元，居首批五個國家公園前列，然而困擾國家公園建設的突出問題卻是項目執(zhí)行和資金撥付進展緩慢，這勢必會造成資金的沉淀閑置，影響資金的使用效率。這也可能與政策的最初設計和資金的下達方式有關。此外，由于缺乏創(chuàng)新性的政策扶持，資本投資的經營權和收益權難以維護，造成社會投資積極性不高。

▌（六）存量與增量、任務與機構的配置不相容：內部機構設置和管理轉型沒有完全到位

一些國家公園，在建設過程中，由于區(qū)劃調整和發(fā)展需要，管理范圍進行變更與擴大，而相應的支持政策沒有跟上，導致存量管理與增量管理出現(xiàn)脫節(jié)。以三江源國家公園為例，前期擬劃定總面積約19.1萬平方公里，后期范圍擴充調整后，相比體制試點范圍，總面積增加了6.79萬平方公里，除原有的范圍外，還需負責管理1.73萬平方公里的接鄰自然保護地，這部分增加的區(qū)域缺少管理機構和人員編制，需要增加和完善內部機構設置。與此同時，國家公園作為一個新生事物，設立初期任務較多，而管理轉型往往滯后，導致管理任務與管理職能不匹配。例如，三江源國家公園管理局缺少政策法規(guī)部門、自然保護區(qū)管理部門，缺乏執(zhí)法監(jiān)督人員、生態(tài)保護宣傳教育人員等，使一些任務不能如愿完成。東北虎豹國家公園管理局管轄范圍橫跨吉林、黑龍江兩省，管理分局一級由市縣林業(yè)局和國有森工集團下屬分局組成，園區(qū)內森工企業(yè)定位還不十分明確，未能完成由森林采伐經營向保護生態(tài)環(huán)境職能轉型，給管理工作帶來諸多不便。

▌（七）規(guī)劃與實施、保護與開發(fā)的協(xié)同不相容：保護和發(fā)展的沖突依然突出

一部分國家公園在建立之初，由于追求建設速度，規(guī)劃常常考慮不周，導致政策在實施過程中和實施后出現(xiàn)一些沖突和問題。此外，由于過分強調保護，政策執(zhí)行過嚴且不靈活，導致原居民生產受到限制，收入來源減少，生活水平增長緩慢，甚至有所下降。以三江源國家公園為例，相對于資源環(huán)境保護的承載力而言，人口相對過剩的壓力依然存在，保護與發(fā)展的沖突依然突出。這些壓力和沖突體現(xiàn)在如下方面：首先，在國家公園成立之初劃定欠妥，將有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社劃入禁止開發(fā)區(qū)，致使水、電、道路等民生工程項目無法避讓核心區(qū)和緩沖區(qū)，或者避讓成本過高，特別是玉樹、果洛地區(qū)，由于道路交通基礎設施比較落后，交通設施的連通性、網(wǎng)絡性差，覆蓋率低，對外交通能力不足，運輸方式單一，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未通達公路，制約了園區(qū)內經濟社會發(fā)展，影響農牧民生產生活和抗災救災能力。其次，生態(tài)移民政策不完善，有些原住居民移民搬遷后，生產環(huán)境和生活方式轉變后，適應新環(huán)境能力差，長期養(yǎng)成的傳統(tǒng)生產生活方式以及文化認同短期難以改變。生態(tài)補償水平低下，且尚不能足額到位，而且用于基本公共服務的補償偏低，缺乏穩(wěn)定的長效補償機制。后續(xù)產業(yè)發(fā)展不足，移民戶就業(yè)難，生活不穩(wěn)定。退牧還草投入產出比低，效果與穩(wěn)定性差。

四、

如何建設世界最大國家公園體系

中國要實現(xiàn)的現(xiàn)代化是綠色現(xiàn)代化，標志著國家進入綠色創(chuàng)新、生態(tài)投資、生態(tài)盈余的新時代，形成人與自然和諧發(fā)展的新格局，這是中國式現(xiàn)代化的核心目標和顯著特征之一。建立國家公園體制，是生態(tài)文明和美麗中國建設具有全局性、統(tǒng)領性、標志性的重大制度創(chuàng)新，國家公園建設是一項國家生態(tài)建設重大系統(tǒng)工程，特別是反映在國家“十四五”規(guī)劃專門提出“構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系”的戰(zhàn)略定位，并且還專門在“重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程”專欄中，提出八項重大工程，將三江源、東北虎豹、大熊貓和海南熱帶雨林等國家公園建設列入，這就是給子孫后代留下寶貴的生態(tài)財富，是具有正外部性和可持續(xù)性的典型綠色發(fā)展模式。涉及自然資源資產產權、國土空間用途管制、生態(tài)補償和生態(tài)損害責任追究等多個方面的內容。因此，需要我們從矛盾理論和激勵相容理論的綜合分析框架出發(fā)，樹立系統(tǒng)性、全局性、前沿性的視野，進行分類、分級、分步管理，不斷進行制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新。

▌（一）建立良好的中央-地方關系

1.充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性

對于特定的國家公園，是中央政府還是地方政府作為管理主體，什么樣的管理體制可能更適合，仍然需要進一步探索。然而，總體而言，在國家公園設立和建設中，不管是中央直管還是地方承擔主體責任，建立統(tǒng)一的有效的激勵相容的中央與地方關系十分重要，這種關系應該是：激勵目標明確且措施合理，信息充分交流，利益相對平衡，權責相互匹配，實行雙向監(jiān)督[23]。

2.建立以國家預算和財政投入為主體的多元投入機制

堅持“事權財權相對等”的理念，堅持“外部性、復雜性、激勵相容性”三原則，合理劃分國家公園管理的中央與地方財政支出責任。在中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族生態(tài)脆弱地區(qū)以中央為主、地方為輔，在發(fā)達地區(qū)以地方為主、中央指導為輔。根據(jù)國家公園自然條件、生態(tài)地位等因素的不同，采取差別化的生態(tài)補償機制，確保制度性、常態(tài)性、充足性的經費安排。同時，發(fā)揮“兩只手”的作用，明確政府與市場的邊界。對于具有公共物品屬性的國家公園，則宜采用“公共財政購買公共物品”、“公共投資投入公共產品”的原則，以公共投入為主，同時推廣政府購買服務。對于國家公園內的一些常規(guī)經營服務活動，可以通過招標，特許經營的方式進行市場運作。

3.管理模式應當由“一位多體”向“多位一體”轉變

強化國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）的職能，由其代表國家統(tǒng)一有序管理各類國家公園，在機構職能上，進一步打破各自為政、條塊分割、多頭管理的局面，按照劃轉整合的要求，歸并相關人員，由國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）及所屬管理分局或派出機構統(tǒng)一行使資源管理權、指導權、監(jiān)督權；對于中央直管的國家公園，由國家公園管理局代表中央直接行使管理權；對于地方政府負責的國家公園，由地方政府行使管理權，國家公園管理局行使指導權和監(jiān)督權；對于存在地區(qū)疊加的國家公園，由國家公園管理局會同相關省區(qū)地方政府建立協(xié)調統(tǒng)一的領導機構，共同行使相關權利。

▌（二）建立完善的內在管理體制機制

1.加快推進《國家公園法》立法進程

針對國家公園管理存在的現(xiàn)行法律法規(guī)不完善、缺少專門法律支持、地方立法空間有限的現(xiàn)實，需要在國家層面盡快制定《國家公園法》，并推出相關配套法規(guī)，努力構建起權責清晰、銜接有序、系統(tǒng)完整的國家公園制度體系，為我國生態(tài)文明和美麗中國建設提供堅實的法治保障。在立法內容設計上，要因地制宜、分類對待，堅持普遍性和差別化相結合的原則，不能以一種體制、一套模式涵蓋所有具體情況。在內容安排上，要綜合考慮中央地方財權事權劃分機制、政府與市場作用機制、收入與支出管理機制、社會公眾參與機制等。

2.構建統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園體制

始終堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念。一方面，堅持國家公園的嚴格保護功能。保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，強調對自然生態(tài)系統(tǒng)進行嚴格的系統(tǒng)的保護，把最需要、最應該保護的地方保護起來；另一方面，發(fā)揮國家公園的社會文化功能。提升國家公園的社會文化價值，健全公共休閑服務設施、自然教育和體驗設施、科學實驗研究設施、物種保存?zhèn)鞒性O施等。

3.加強基礎保障和改善民生

針對國家公園原住居民民生保障的現(xiàn)實需要，要加大巡護道路、公共服務、社區(qū)發(fā)展等基礎設施建設力度，特別是涉及水、電、路等亟待解決的問題，可授權國家公園管理機構對管轄范圍內的基礎設施建設項目及時審批，及時改善原住居民生產生活條件。針對國家公園原住居民增加收入的現(xiàn)實需求，要創(chuàng)造條件鼓勵發(fā)展生態(tài)旅游，這是兼顧保護與利用的一種很好方式，也是實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的現(xiàn)實有效路徑。中國已經進入國內旅游爆發(fā)性增長階段，2019年，我國林草旅游與休閑產業(yè)繼續(xù)保持健康發(fā)展態(tài)勢，旅游人次達39.06億人次，占國內旅游人數(shù)（60億人次）的50%以上，是同年美國國家公園旅游人次為3.27億人次的11.9倍。中國旅游人次基數(shù)巨大，已經成為世界最大的生態(tài)旅游人次之國，預計未來發(fā)展?jié)摿螅@標志著我國正處在加快建設國家公園的黃金期，可以為新的國內旅游高峰到來做好基礎性工作，更好地體現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

4.堅持國家公園“三個統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓）原則

統(tǒng)一進行規(guī)劃，按照“嚴格保護”的要求和“等級從高”的原則，統(tǒng)一功能區(qū)劃和保護措施，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，保障國家公園的政令統(tǒng)一；統(tǒng)一進行管理，綜合考慮生態(tài)區(qū)位與難易程度、基礎條件與現(xiàn)實需要、工作面積與地理條件等因素，科學合理安排人員編制，加強工程技術、政策法規(guī)、特許經營、宣教教育、執(zhí)法監(jiān)察等部門的協(xié)同作用，實現(xiàn)自然資源資產行政執(zhí)法和刑事司法有效聯(lián)動，提升國家公園的治理水平；統(tǒng)一進行培訓，對實施生態(tài)移民和產業(yè)轉型地區(qū)的人員開展轉崗統(tǒng)一培訓，創(chuàng)造和增加生態(tài)管護員管理崗位，增強原住居民和移民的身份轉換和再就業(yè)能力，同時發(fā)揮基層管理組織的作用，建立社區(qū)共管機制，做好國家公園保護的社區(qū)宣傳工作。

▌（三）建立完備的共享開放信息空間

1. 應盡快開展國家公園的自然資源統(tǒng)一確權再登記工作，對自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，并研究建立相應的資產登記、核算和監(jiān)管體制，重視確權審計和加強監(jiān)測評估。將國家公園的自然資源資產全部納入自然資源資產負債表，實行嚴格的國家公園自然資源資產離任審計。

2. 利用林草生態(tài)網(wǎng)絡感知系統(tǒng)，引入大數(shù)據(jù)、云計算等平臺，建立“天空地”一體化監(jiān)測體系，開展人口、資源與環(huán)境的綜合監(jiān)測調查，進行生態(tài)系統(tǒng)承載力的綜合評估，研究經濟、社會和生態(tài)之間的動態(tài)發(fā)展變化關系，將科學監(jiān)測結果用于指導政策實踐。

3. 依據(jù)第三次全國國土調查數(shù)據(jù)，合理制定國土空間規(guī)劃和劃定生態(tài)保護紅線，按照《國家公園空間布局方案》，不斷擴大和優(yōu)化國家公園空間布局，進一步提升生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能和綜合治理能力。

▌（四）分步實施、分類管理、提高質量、提升品牌

1.分步實施

分“三步走”建設全世界最大的國家公園體系。第一步，2020—2025年，在前期國家公園試點（10個）和正式確定的第一批國家公園（5個）的基礎上，擴大國家公園數(shù)量到20—30個左右，進一步發(fā)揮國家公園在自然保護地體系中的引領和示范作用；第二步，2026—2030年，擴大國家公園數(shù)量到30—40個左右，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。全國自然保護地面積占陸域國土面積的18%左右，國家重點保護陸生野生動物種數(shù)保護率達到75%，國家重點保護陸生野生植物種數(shù)保護率達到80%；第三步，2031—2035年，擴大國家公園數(shù)量到50個左右，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上，國家重點保護陸生野生動物和陸生野生植物種數(shù)保護率均達到85%。

2.分類管理

按照《國家公園管理暫行辦法》，根據(jù)功能定位進行合理分區(qū)，劃為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，實行分區(qū)管控、分類管理，將國家公園劃分為價值較高的嚴格保護區(qū)域和兼顧保護與利用可以為公眾提供多種服務的一般區(qū)域。并在此基礎上，將國家公園提供的產品（服務），按照屬性不同，進一步劃分為公共物品、準公共物品和私人物品，對其進行區(qū)別對待、精準施策，分類管理。

3.提高質量

國家公園建設，要量質并重，在國家公園數(shù)量及面積合理增加的基礎上，注重國家公園的質量提高，更好地發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的綜合效益。堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的原則，組織開展國家公園內受損、退化自然生態(tài)系統(tǒng)修復、連通生態(tài)廊道，促進重要棲息地恢復和廢棄地重新治理，提倡在園區(qū)內利用清潔能源和低碳能源，加強循環(huán)利用模式和綠色發(fā)展方式，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性、健康性和穩(wěn)定性，保障國家公園高質量發(fā)展。

4.提升品牌

盡管我國變?yōu)榱耸澜绲诙笕丝趪?，但仍然是世界最大旅游人次之國，僅2019年就高達60億人次，相當于2012年兩倍，具有高增長彈性特征。由于受疫情沖擊影響，全國旅游人次連續(xù)三年（2020—2022年）有所下降，隨著全國疫情得到有效控制，將會出現(xiàn)恢復性、爆發(fā)性增長，為此，當前大力加強國家公園品牌建設是重中之重。鑒于我國智能手機全民普及、全國覆蓋的有利條件，這就更需要且可以通過開發(fā)國家公園品牌公眾號并與中央及地方電視臺及新媒體合作等形式，介紹傳播我國大好河山的自然觀光、科研、教育、旅游等信息，加快推動全國旅游業(yè)恢復性發(fā)展。

五、結語：

中國式國家公園建設的創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展

我國國家公園的發(fā)展經歷了由無到有、由地方創(chuàng)新到中央指導、由部門設定到國家統(tǒng)籌的過程，進而逐步走向構建世界最大的國家公園體系。2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園，這是國內第一個由林業(yè)主管部門（國家林業(yè)局）審批的“國家公園”。2008年，環(huán)境保護部和國家旅游局也批準建設了第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。從此，由國家層面政府部門統(tǒng)一管理的“國家公園”開始起步發(fā)展。2017年《建立國家公園體制總體方案》和2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的出臺，在國家層面從政策角度科學界定了國家公園內涵，明確了國家公園定位和空間布局，將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3種類型，提出要建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。

中國作為后來者，在相對短的時間內建成世界最大的國家公園體系，走完發(fā)達國家100多年的歷史過程，不能不說是我國創(chuàng)造的除森林資源快速雙增長之外的另一個“綠色奇跡”。美國曾是國家公園的發(fā)源地，當今距美國建立第一個國家公園——黃石國家公園(1872年)已過去整整一個半世紀，而我國從2013年（黨的十八屆三中全會）首次提出建立國家公園體制，到2015年啟動國家公園體制試點，時間還不足2年，從試點到確定設立第一個國家公園——三江源國家公園（2020年）僅用了5年的時間，從第一個國家公園確立再到2021年確立第一批5個國家公園，也只有1年；美國有自然類國家公園59個，覆蓋面積23萬平方公里，占美國國土面積的2.5%。而我國目前新成立的第一批5個國家公園保護面積已經達到23萬平方公里，占我國國土面積的2.4%，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。按照未來發(fā)展規(guī)劃，到2035年我國國家公園面積將約達到110萬平方公里，占國土面積的11.5%，就會穩(wěn)穩(wěn)保持世界最大的國家公園體系，吸引世界最多的旅游人次。

中國式綠色現(xiàn)代化是與人類同發(fā)展、共命運的現(xiàn)代化，是符合中國國情、適應新發(fā)展階段特征的中國特色的現(xiàn)代化，同時也能為發(fā)展中國家探索新型現(xiàn)代化道路提供經驗和借鑒。改革開放后，我國借助學習效應、發(fā)揮梯度效應、通過追趕效應，實現(xiàn)了經濟快速增長的奇跡。走進新時代，我國要進一步發(fā)揮比較優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，不斷化解矛盾，提升治理能力，實現(xiàn)激勵相容，持續(xù)利用物質資本投資于生態(tài)領域，以生態(tài)資本創(chuàng)造經濟社會收益，通過生態(tài)投資實現(xiàn)生態(tài)保護奇跡。新的時期，我們要不斷通過理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、大膽實踐，逐步實現(xiàn)從國家公園到公園國家的重大轉型，并進一步建成全世界最大的國家公園體系，從而為“綠水青山就是金山銀山”探索實踐路徑，為“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”樹立先進典范，為保護全球野生動植物、維持生物多樣性提供有力支撐，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。