政府投融資與PPP模式

第一講 政府投融資的大智慧

一、我們正處于資本運(yùn)營(yíng)時(shí)代

三、必須完整把握資本運(yùn)營(yíng)的邏輯體系

四、學(xué)會(huì)走資本融合之路

五、不能將資本運(yùn)營(yíng)妖魔化

第二講 政府投融資的戰(zhàn)略思維

一、眼觀六路，耳聽八方——從環(huán)境中尋找商機(jī)

二、反向思維，量力而行——項(xiàng)目選擇

三、先易后難——融資模式的選擇

第三講 政府投融資的戰(zhàn)術(shù)選擇

一、融資戰(zhàn)術(shù)概覽

二、可資利用的政府投融資戰(zhàn)術(shù)

（一）關(guān)于地方政府債券

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見 國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)》

修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

開發(fā)符合創(chuàng)新需求的金融服務(wù)，穩(wěn)妥推進(jìn)債券產(chǎn)品創(chuàng)新，推進(jìn)高收益?zhèn)肮蓚嘟Y(jié)合的融資方式。

綠色債券是指，募集資金主要用于支持節(jié)能減排技術(shù)改造、綠色城鎮(zhèn)化、能源清潔高效利用、新能源開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 水資源節(jié)約和非常規(guī)水資源開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)農(nóng)林業(yè)、節(jié) 能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明先行示范實(shí)驗(yàn)、低碳試點(diǎn)示范等。

（二）售后回租

云南昆石高速公路售后回租——融資37.48億元

天津保稅區(qū)工業(yè)廠房在建工程融資租賃——36.3億元

武漢以路橋?yàn)闃?biāo)的物（四座大橋）的售后回租——18億元

（三）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資

市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)—城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理

公共交通專營(yíng)權(quán)

無形資產(chǎn)的利用——各種冠名權(quán)

（四）信托融資模式

（五）公司上市融資

深度思考——安全嗎?

第四講 認(rèn)識(shí)PPP

一、PPP的由來與意義

所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會(huì)資本的合作關(guān)系。

二、PPP原理圖

三、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)PPP

以項(xiàng)目為載體，政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方聯(lián)系在一起；

不同主體從各自的角度出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目的看法和期待不同；

借助于PPP項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾 "各有所求、各有所需、各有所得"的目標(biāo)；

確保政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方利益平衡是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。

四、政府與社會(huì)資本的定位

政府

鐵打的營(yíng)盤、流水的兵；

公共利益代言人，承擔(dān)無限且不可推卸的公共服務(wù)責(zé)任；

游戲規(guī)則的制定者，PPP項(xiàng)目的發(fā)起人。

社會(huì)資本（包括銀行等金融機(jī)構(gòu)）

逐利性，追求合理的投資回報(bào)；

流動(dòng)性，無利可圖時(shí)將會(huì)撤離；

主動(dòng)性，必要時(shí)可向政府提出項(xiàng)目建議。

五、政府與社會(huì)資本相互關(guān)系的確定

微觀與宏觀兩個(gè)層面決定了推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作；

推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，拓寬了地方政府的建設(shè)資金來源渠道，也為社會(huì)資本提供了機(jī)會(huì)；

政府與社會(huì)資本的關(guān)系是"我求人"，不是"人求我"；

與社會(huì)資本的合作中，要特別防范"官本位"思想；

通過PPP合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確、約束雙方的關(guān)系和責(zé)權(quán)利，并保證"公平性"。

六、區(qū)分政府與社會(huì)資本的利益

投資項(xiàng)目的建成包括四個(gè)層面：工程建成、技術(shù)建成、財(cái)務(wù)建成和效益建成；

同一個(gè)項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本的利益訴求完全不同，因此可以以項(xiàng)目為載體進(jìn)行合作，否則，PPP模式不可能實(shí)施；

政府常犯的錯(cuò)誤，是將自己視為一個(gè)一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，以財(cái)政收入或財(cái)務(wù)收益為投資目標(biāo)，在項(xiàng)目投入、產(chǎn)出方面與社會(huì)資本爭(zhēng)利，導(dǎo)致合作失敗；

社會(huì)資本也會(huì)犯錯(cuò)誤，表現(xiàn)為看項(xiàng)目、合作時(shí)過于關(guān)注眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，如只看個(gè)別項(xiàng)目短期收益，不看市場(chǎng)占有率和長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

第五講  PPP的原則與模式

一、政府和社會(huì)資本合作的主要原則

1、轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位

政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接"提供者"轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的"合作者"以及PPP項(xiàng)目的"監(jiān)管者"。

平等是公私雙方合作的基礎(chǔ)；

加強(qiáng)宏觀管理與服務(wù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本定位。

2、因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制

根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

發(fā)展不平衡的狀況決定了各地不可能完全一致，社會(huì)資本的收益預(yù)期決定了參與合作的意愿；

防止公共利益損失，需要把握平衡關(guān)系。

3、合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律、政策風(fēng)險(xiǎn)不是截然分開的。

4、誠(chéng)信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益

在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

5、完善機(jī)制，營(yíng)造公開透明的政策環(huán)境

從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。

事關(guān)公共利益、政府信用、社會(huì)資本利益，機(jī)制和政策對(duì)雙方都有約束。

二、政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

市場(chǎng)化運(yùn)作的水平取決于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益狀況，并因此決定了具體的操作模式；

無論何種項(xiàng)目、或項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益水平如何，保證社會(huì)資本合理的收益是PPP模式的基本要求。

 三、政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目操作模式選擇

 （一）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的操作模式

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，本身就應(yīng)當(dāng)是社會(huì)資本投資的領(lǐng)域；

放開行業(yè)、領(lǐng)域的壟斷，是政府未來進(jìn)一步改革的方向，小政府、大市場(chǎng)；

為保障公共利益，政府應(yīng)當(dāng)依法通過授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)約束投資者的行為，并對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行適度控制。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的操作模式

對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的操作需要政府財(cái)政性資金或公共資源的合理投入，以保障社會(huì)資本的合理收益要求；

補(bǔ)貼資金或資源的方式有多種，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選擇；

投資補(bǔ)助、貼息、財(cái)政補(bǔ)貼（收益補(bǔ)貼或價(jià)格補(bǔ)貼）、資源補(bǔ)貼等方式具有不同的特點(diǎn)。

（三）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的操作模式

對(duì)于缺乏"使用者付費(fèi)"基礎(chǔ)、主要依靠"政府付費(fèi)"回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

非經(jīng)營(yíng)性，意味著項(xiàng)目沒有直接的財(cái)務(wù)收益，本應(yīng)由政府投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，但市場(chǎng)化的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)更具效率，因此，可采用政府購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)為全社會(huì)提供公共服務(wù)的目的；

政府購買服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是將一次性的建設(shè)投入和持續(xù)的運(yùn)行維護(hù)成本合理分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)期，不僅減輕政府當(dāng)期壓力，而且有利于更早、更好地為社會(huì)提供服務(wù)。

四、政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制

1、健全協(xié)調(diào)機(jī)制

按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

－－PPP項(xiàng)目歸根到底是投資項(xiàng)目，不能脫離現(xiàn)行投資管理體制的約束。

2、明確實(shí)施主體

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

－－實(shí)施主體的選擇，實(shí)際上與政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目單位選擇類似；

－－實(shí)施主體不宜參與社會(huì)資本合作者的競(jìng)標(biāo)選擇。

3、建立聯(lián)審機(jī)制

會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確保"物有所值"。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。

投資管理體制決定了建立聯(lián)審機(jī)制；

PPP項(xiàng)目可能采用的社會(huì)資本收益方式?jīng)Q定了建立聯(lián)審機(jī)制。

4、規(guī)范價(jià)格管理

按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

價(jià)格管理需要把握公共利益與社會(huì)資本收益之間的平衡關(guān)系；

價(jià)格管理應(yīng)當(dāng)以公共利益不受損害為基本前提；

價(jià)格調(diào)整應(yīng)當(dāng)通過公開聽證制度進(jìn)行。

5、提升專業(yè)能力

加強(qiáng)引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。

各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的作用，可以覆蓋項(xiàng)目全過程，除了前期項(xiàng)目論證、實(shí)施方案論證外，還可以參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)；

法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是關(guān)鍵性的；

政府各個(gè)部門自身更加需要提高專業(yè)能力。

第六講 PPP的運(yùn)行管理

PPP操作流程

一、項(xiàng)目遴選

會(huì)同行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，及時(shí)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。

－－項(xiàng)目遴選，是政府的主動(dòng)行為，基于政府的主觀判斷；

－－遴選出的項(xiàng)目不一定能夠按照PPP模式進(jìn)行，取決于社會(huì)資本的判斷。

二、篩選與交易機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

三、合作機(jī)構(gòu)的選擇

四、項(xiàng)目公司組建

五、合同管理

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容。各地可參考《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

通用合同指南提供了基本的指引，各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；

合同對(duì)協(xié)議雙方具有相同的約束力，政府沒有特權(quán)。

六、績(jī)效評(píng)價(jià)

項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

 績(jī)效評(píng)價(jià)是全過程、動(dòng)態(tài)的；

 第三方評(píng)價(jià)更具公信力和說服力；

 績(jī)效評(píng)價(jià)可利用現(xiàn)有的項(xiàng)目稽察、后評(píng)價(jià)等制度、理論和方法來進(jìn)行；

 社會(huì)公眾的第三方評(píng)價(jià)是關(guān)鍵。

七、退出機(jī)制

政府和社會(huì)資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì)資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。

公共利益至上，是PPP模式的前提條件，PPP項(xiàng)目的終止、移交、退出，均不得損害公共利益。

市場(chǎng)交易方式退出方式下，要考慮新合作伙伴的利益訴求及其影響。

第七講  PPP項(xiàng)目的八種死法

第一種

企業(yè)對(duì)未來預(yù)測(cè)不足→運(yùn)營(yíng)階段市場(chǎng)低需求，項(xiàng)目低收益→最終致使企業(yè)虧損。

舉例：杭州灣跨海大橋項(xiàng)目是以BOT形式參股的國(guó)家重大交通項(xiàng)目，在可行性階段，樂觀地預(yù)測(cè)到2010年大橋的車流量達(dá)1867萬輛，但實(shí)際車流量還不到預(yù)期的60%，僅有1112萬輛。

第二種

企業(yè)投標(biāo)階段準(zhǔn)備不充分，而政府談判階段選擇了經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、PPP模式經(jīng)驗(yàn)不足的企業(yè)→建設(shè)階段，企業(yè)高負(fù)債，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→不能物有所值，政府不得不回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：墨西哥收費(fèi)公路工程中政府為促成PPP項(xiàng)目，在投標(biāo)階段對(duì)投標(biāo)人的資格條件設(shè)置過于寬松，許多經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的企業(yè)也中標(biāo)。在工程建設(shè)期間這些企業(yè)對(duì)前期的工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致施工后工程結(jié)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了工程預(yù)算、投資估算，項(xiàng)目完工期一拖再拖。

第三種

企業(yè)前期投標(biāo)階段對(duì)成本估計(jì)不足→建設(shè)階段成本超支→項(xiàng)目不能物有所值。

舉例：杭州灣跨海大橋從規(guī)劃階段到竣工驗(yàn)收階段10年間多次追加投資，從最初的64億到2011年的136億元，投資累計(jì)增加1倍多。

第四種

項(xiàng)目壽命期內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況惡化（由于：合同階段簽訂的“非競(jìng)爭(zhēng)性條款”受到排擠→企業(yè)與政府間通過法律途徑解決合同爭(zhēng)議；項(xiàng)目建成后沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)→企業(yè)虧損）→項(xiàng)目最終被政府回購，不能物有所值。

舉例：美國(guó)加州91號(hào)快速路項(xiàng)目，私營(yíng)方CPTC把加州交通部告上法庭，私營(yíng)方稱加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的“非競(jìng)爭(zhēng)性條款”，要求政府賠償，最終政府以比項(xiàng)目造價(jià)多8000萬代價(jià)回購項(xiàng)目。

第五種

政府對(duì)項(xiàng)目缺乏監(jiān)督管理→建設(shè)階段的項(xiàng)目質(zhì)量不滿足要求，運(yùn)營(yíng)階段市場(chǎng)低需求、項(xiàng)目低收益→企業(yè)虧損。

舉例：英吉利海峽隧道項(xiàng)目施工時(shí)最初沒有考慮建設(shè)帶來的環(huán)境問題，但施工中的粉塵、污水、高溫、潮濕等影響整個(gè)工程的建設(shè)，政府不得不額外增加成本，保障安全和環(huán)保。

第六種

缺少對(duì)類似、替代項(xiàng)目的研究→運(yùn)營(yíng)階段，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→政府回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：曼谷高架道路和軌道系統(tǒng)項(xiàng)目中，政府缺少對(duì)類似、替代項(xiàng)目分析研究，項(xiàng)目投入施工建設(shè)后，在相近地段遇到了其他在建的類似工程，最終導(dǎo)致只有13%的工程在規(guī)定的工期內(nèi)完成。

第七種

建設(shè)階段企業(yè)對(duì)項(xiàng)目管理不善，或政府“越位”濫用權(quán)力→運(yùn)營(yíng)階段，阻礙項(xiàng)目發(fā)展→政府回購或取消企業(yè)特許權(quán)。

舉例：墨西哥收費(fèi)公路項(xiàng)目中政府為PPP項(xiàng)目的落地，要求國(guó)有商業(yè)銀行提供項(xiàng)目融資，為企業(yè)擔(dān)保，但由于項(xiàng)目收益低于預(yù)期，政府最終不得不承擔(dān)近百億美元的債務(wù)。

第八種

在運(yùn)營(yíng)階段沒有有效的營(yíng)銷戰(zhàn)略→企業(yè)虧損。

舉例：北京鳥巢項(xiàng)目中，組成聯(lián)合體的三家企業(yè)都具有豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良的融資能力，但未經(jīng)營(yíng)過體育場(chǎng)館，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了運(yùn)營(yíng)模式單一。“鳥巢”完成舉世矚目的2008年奧運(yùn)會(huì)后，商業(yè)運(yùn)營(yíng)舉步維艱，效益微乎其微。

國(guó)內(nèi)外PPP失敗案例基本情況

第八講 國(guó)際PPP發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)

一、英國(guó)PPP的起源與發(fā)展

英國(guó)率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念，這種演變主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：私有化階段

第二階段：立約承包階段

第三階段：鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)(Private Finance Initiative，PFI)階段

第一階段：私有化階段

私有化是指把整個(gè)企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都交給私人部門。從上世紀(jì)80年代早期開始，撒切爾政府大規(guī)模出售國(guó)有企業(yè)，私有化運(yùn)動(dòng)開始啟動(dòng)。

第二階段：立約承包階段

上世紀(jì)80年代和90年代，英國(guó)通過立法強(qiáng)制要求地方政府通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的形式，把諸多公共服務(wù)合同承包給那些能力評(píng)估級(jí)別高并且能夠高效提供所需服務(wù)的私人部門。這些公共服務(wù)包括垃圾回收、街道清掃、學(xué)校衛(wèi)生與飲食服務(wù)、計(jì)算機(jī)服務(wù)、法律服務(wù)、人事服務(wù)以及住房管理等。從客觀的角度，這種方法可以有效降低輔助性服務(wù)成本。但由于被承包的公共服務(wù)很少能達(dá)到預(yù)期的效果，且遭到消費(fèi)者的極力抵制，所以，英國(guó)于1997年取消了強(qiáng)制性立約承包。

第三階段：鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)階段

1989年，英國(guó)廢除了嚴(yán)格限制引進(jìn)私人資本投資公共資產(chǎn)的規(guī)定。為了鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入衛(wèi)生和地方政府部門，1992年，英國(guó)首次提出鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)(Private Finance Initiative，PFI)的概念。

在這一方式下，公共部門與私人部門供應(yīng)商會(huì)簽訂長(zhǎng)期的服務(wù)合同，該合同一般都會(huì)注明資產(chǎn)要求，因此需要私人部門資本的投入。鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)在于可以獲得私人部門的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)和財(cái)力支持，但核心服務(wù)仍然由公共部門提供。鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)更關(guān)注服務(wù)和資金效益，這與前一階段具有強(qiáng)烈價(jià)格導(dǎo)向的立約承包形成鮮明的對(duì)照。

PFI是英國(guó)PPP最典型的形式，因而很多人將PFI視作PPP的代名詞。上世紀(jì)90年代中期，因?yàn)槿狈C合協(xié)調(diào)和充分的優(yōu)先排序，大量項(xiàng)目過快實(shí)現(xiàn)投資導(dǎo)致PFI的發(fā)展受到阻礙。

二、英國(guó)政府采取了促進(jìn)公私合營(yíng)模式、鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)發(fā)展的相關(guān)措施

第一，成立促進(jìn)PPP的政策工作小組。

第二，消除了實(shí)施PPP的法律障礙。

第三，采取并建立更加靈活的公私伙伴關(guān)系模式。除了英國(guó)經(jīng)常采用的DBFO模式外， DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴關(guān)系模式也得到了發(fā)展，更好地適應(yīng)了不斷變化的公私部門政策環(huán)境和實(shí)際需要。

第四，確定了項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序。

三、英國(guó)發(fā)展PPP的核心理念

英國(guó)發(fā)展PPP的核心理念是要實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值” (value for money，VFM)，這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是為項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期提供一個(gè)持續(xù)的激勵(lì)；二是給公共服務(wù)帶來新的創(chuàng)造性思維；三是將服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向私人部門轉(zhuǎn)移；四是市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力可以使政府從私人部門那里獲得效率，改善政府部門官僚作風(fēng)。

PPP的實(shí)施要求政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給文化的轉(zhuǎn)變，政府需要打破傳統(tǒng)的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，強(qiáng)調(diào)為“顧客”服務(wù)。

四、政府的職責(zé)與管制問題

英國(guó)政府主要通過兩個(gè)控制機(jī)制來解決問題：一是市場(chǎng)的力量即合同強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)；另一個(gè)是以會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)信息和批準(zhǔn)為內(nèi)容的控制機(jī)制。

PPP在英國(guó)的發(fā)展還是非常迅速并取得了良好的預(yù)期效果。英國(guó)財(cái)政部對(duì)已經(jīng)完成的主要PPP項(xiàng)目的調(diào)查顯示，88%的項(xiàng)目能夠按時(shí)或提前完成，并且沒有出現(xiàn)因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)超出預(yù)算而要求公共部門承擔(dān)額外費(fèi)用的情況，75%的公共部門合作者認(rèn)為他們的PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中的表現(xiàn)能夠達(dá)到預(yù)期或比預(yù)期的還要好。而在以前的調(diào)查中，70%的非PPP項(xiàng)目都會(huì)延期完成并且73%的項(xiàng)目都會(huì)超出預(yù)算。

五、美國(guó)PPP的起源和發(fā)展

上世紀(jì)80年代和90年代，為了在不提高稅收的前提下向不斷增長(zhǎng)的人口提供公共服務(wù)，美國(guó)政府開始采用PPP方式。

但與大多數(shù)國(guó)家一樣，PPP對(duì)于美國(guó)并不是新生事物，美國(guó)很久以前就在使用各種形式的PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服務(wù)最初都是由私人部門與聯(lián)邦、州或地方政府共同建設(shè)的，只是沒有將這種方式進(jìn)行系統(tǒng)的理論研究和實(shí)踐總結(jié)。19世紀(jì)60年代建立的橫貫美國(guó)大陸的鐵路就是一個(gè)政府與私人鐵路公司合作的成功案例。

美國(guó)采用PPP來提供公共服務(wù)的7個(gè)原因

節(jié)約成本

政府工作人員和專業(yè)知識(shí)的缺乏

缺少政府政治領(lǐng)導(dǎo)能力的支持

靈活性

增加創(chuàng)新

提高效率

獲得高質(zhì)量的服務(wù)

應(yīng)用情況

目前在美國(guó)，公私伙伴關(guān)系己經(jīng)延伸到了幾乎所有的公共部門，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都出現(xiàn)了PPP的方式，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度日益加強(qiáng)。在聯(lián)邦政府中，所簽PPP合同金額約占預(yù)算支出的七分之一，其中三分之二用于國(guó)防部。

美國(guó)PPP的特點(diǎn)

美國(guó)PPP與英國(guó)相比更具有多樣性。美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，各個(gè)州和地方政府都具有比較大的自治權(quán)，因此，各個(gè)州及地方政府會(huì)根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國(guó)沒有像英國(guó)那樣建立一個(gè)統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)PPP的發(fā)展，也沒有形成一個(gè)獨(dú)特的、作用突出的PPP模式。

PPP確實(shí)在美國(guó)面臨很多阻力。阻力之一來源于美國(guó)的稅收體制。因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券。債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅，這就使私人投資的成本高于政府投資，在客觀上無法促進(jìn)私人部門的參與。另外，由于美國(guó)是一個(gè)勞工組織比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，勞工組織的壓力也使得美國(guó)在推進(jìn)PPP的過程中面臨很大的阻力。

六、香港地鐵+物業(yè)融資模式

香港地鐵公司自1975年成立以來，其發(fā)展大致經(jīng)歷了公用事業(yè)單位階段、私營(yíng)化階段以及異地?cái)U(kuò)張階段。目前，香港地鐵公司是世界上運(yùn)營(yíng)效率最高、盈利情況最為理性的地鐵公司之一。其核心的盈利模式可總結(jié)為“地鐵＋物業(yè)”的組合。香港政府將擬建地鐵項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)與地鐵周邊的土地使用權(quán)同時(shí)授予鐵路公司，由鐵路公司將鐵路與物業(yè)同步規(guī)劃，同步建設(shè)。通過鐵路建設(shè)使物業(yè)實(shí)現(xiàn)快速增值；通過物業(yè)發(fā)展為鐵路帶來新的客流，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。鐵路公司以出售或出租優(yōu)質(zhì)物業(yè)所創(chuàng)造的資本收益彌補(bǔ)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，并取得合理的投資、運(yùn)營(yíng)回報(bào)。

尾聲  問題與出路

PPP立法刻不容緩

PPP的立法在業(yè)內(nèi)已經(jīng)呼吁了很久，但是由于各方認(rèn)識(shí)不同，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足，加上立法的法定程序較多，導(dǎo)致相關(guān)法律遲遲不能出臺(tái)。

盡快統(tǒng)一社會(huì)認(rèn)識(shí)

目前的PPP操作，雖然兩大部委陸續(xù)通過示范項(xiàng)目等方式進(jìn)行推廣，但是實(shí)際上社會(huì)各方，都對(duì)PPP存在的各自的片面性理解。

比如：兩大部委對(duì)PPP操作存在不同規(guī)定，眾多政府部門依然把PPP作為融資工具，眾多建設(shè)型企業(yè)，仍然作為施工利潤(rùn)獲取形式；眾多民企和央企，依然存在著政治與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的爭(zhēng)搶等；最多涉及的普通人不知道如何行使法律賦予的參與、監(jiān)督權(quán)力等。

加強(qiáng)對(duì)PPP參與方的管理

PPP參與方，涉及政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、中介咨詢機(jī)構(gòu)等等，目前看，這些參與方對(duì)現(xiàn)行文件的執(zhí)行還很缺乏管理。

比如，即使是政府方，對(duì)相關(guān)信息公開的執(zhí)行力度就很有限。包括示范項(xiàng)目的評(píng)審，也依然缺少社會(huì)參與，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況缺少實(shí)際督導(dǎo)，導(dǎo)致很多示范項(xiàng)目充其量也就是個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。